해외 행정수도 이전 사례(호주, 브라질, 말레이시아 등) 그리고 관습헌법개정에 대해(위헌)

캐나다의 오타와, 베트남 하노이, 브라질의 브라질리아, 호주의 캔버라, 미국의 워싱턴 ... 하나같이 한 국가의 수도이지만, 나라 이름에 비해 수도 이름은 다소 생소합니다.

 

 

오히려 캐나다의 몬트리올, 베트남의 호치민, 브라질의 상파울로 혹은 리우데자네이루, 호주의 시드니 혹은 멜버른, 미국의 뉴욕이 더 익숙합니다. 심지어 많은 사람들이 그 도시가 수도라고 착각을 하곤 합니다. 이 도시들은 행정수도(정치수도)가 아니라 그 나라의 대표도시(상업도시)인데 말이죠.

 

 

 

"행정수도 이전 사례"

 

 

 

많은 나라들이 실제로 행정수도를 이전한 적이 있습니다(해외 행정수도 이전 사례).

 

 

 

브라질은 1970년 행정수도를 이전했습니다. 1950년대 계획을 시작했고, 20년간 이전 작업 후 1970년도 이전을 마쳤습니다. 결론부터 말하자면 리우데자네이루에서 브라질리아로의 행정수도 이전은 실패했습니다.

 

 

브라질은 동쪽 해변에 리우데자네이루(과거 수도)와 쌍파울로(제1도시)가 있습니다. 이에 내륙의 발전과 해변수도의 리스크(재난, 침략)에 대비하고자 수도 이전을 꾀했지만, 아직 수도는 자족기능을 잘 하지 못하며, 리우와 쌍파울로에 의존하고 있습니다.

 

 

이전 논의가 있었던 1950년은 세계2차대전 이후 냉전시대로 전쟁의 위험이 늘 도사리고 있었기에 지금은 의아하게 들릴 수도 있지만, 당시엔 필요한 조치였던 것 같습니다. 하지만, 1960년 수도이전작업이 시작되면서 무리한 재정으로 과도한 부채가 발생했고, 화폐량은 지속적으로 늘었습니다. 그렇게 인플레이션이 가속화되고 경제적 어려움에 직면했습니다. 

 

 

 

 

 

호주의 행정수도 이전은 1980년대 중반 최종 완료됐습니다. 1908년부터 행정수도에 관한 논의가 있었지만, 2차례에 걸친 세계대전과 세계대공황으로 지연됐다가 한참뒤인 1980년대 정부부처 이전을 완료했습니다. 

 

 

캔버라의 인구는 약 30만명 정도입니다. 시드니가 550만, 멘버른이 450만명 정도 됩니다. 호주 전체 인구가 2400만명 정도 임을 감안할 때, 인구 밀집도는 정말 높습니다. 그런데 과연 캔버라가 행정수도로 그 역할을 잘 하고 있다고 볼 수 있을까요?

 

 

상징적인 의미의 행정수도이지, 자족기능은 전혀 하지 못한다고 봐도 과언이 아닙니다. 우리나라 지방 거점도시(광역시 말고.....)도 캔버라도 보다 인구가 많습니다...

 

 

 

 

 

말레이시아는 비교적 최근에 푸트라자야로 행정수도 이전을 마쳤습니다. 1995년 건설을 시작했고, 2010년 이전을 완료했습니다. 사실 연방의회(우리나라로 말하면 국회)가 이전하지 않아, 수도는 쿠알라룸푸르이지만, 총리실을 비롯한 대부분의 정부부처와 공공기관이 이전을 마쳤습니다. 

 

 

그런데 푸트라자야의 경우 쿠알라룸푸르에서 약 25km 밖에 떨어져있지 않습니다. 사실 서울로 따지면 인천이나 수원같은 근교 도시로 볼 수 있습니다. 세계적으로 성공한 행정수도로 인정받는 곳 중 하나인데, 이는 고속철로 쿠알라룸푸르와 연결되어있어 20~30분이면 서로 왕래가 가능하기에 서로 연계되어 시너지를 내기 때문으로 평가합니다.

 

 

다른나라처럼 국토의 균형발전이나 정치적인 목적 보다는 수도의 과밀을 해소하기 위한 위성도시 개발에 가깝고, 사실상 정부부처 외에는 다른 산업기반 시설 이전 같은 것은 없기 때문에 소요 자체가 적었다고도 볼 수 있습니다.

 

 

 

"정부가 말하는 행정수도 이전"

 

 

 

그럼 우리 정부가 말하는 행정수도 이전은 도대체 이 나라들과 어떻게 다르고 어떤 의미를 지니고 있을까요?

 

 

이미 우리나라는 2004년 행정수도 이전 논의가 이루어졌고, 실제로 노무현 대통령의 공략처럼 신행정수도법(특별법)이 발의되었습니다. 당시 여당과 야당 모두가 합의를 했으며, 충남 연기군과 공주시로 이전키로 했습니다. 당연히 청와대 국회 모두 이전하는 대규모 이전 사업이었구요.

 

 

하지만 헌법재판소는 관습헌법을 이유로 신행정수도법(특별법)을 위헌 판결했고(8명 위헌, 1명 합헌) 백지화됐습니다. 당시 생소했던 관습헌법은 성문헌법에 명시되어있진 않지만 국민통념상 당연하게 여겨지는 불문율(불문헌법)로 수도는 서울이기 때문에 위헌이라고 판단했습니다(2004헌마554).

 

 

당시 헌재는 수도는 국가기관이 모여 정치 행정의 중추적 기능을 하면서 대외적으로 국가를 상징해야한다고 했는데, 서울은 조선시대부터 현재에 이르기까지 600년간 지속되어온 수도로서 당연한 규범적 사실로 인정되고 있다고 했습니다. 이걸 성문헌법에 기록되지 않은 불문헌법인 관습헌법으로 규정했구요.

 

 

 

"관습헌법의 개정은?"

 

 

 

이낙연 의원은 여야의 합의에 의한 특별법으로 수도이전이 가능하다고 말하는데, 이미 헌재가 관습헌법으로 규정한 사항을 하위법인 특별법으로 바꿀 순 없습니다. 합의만 있으면 특별법으로 모든걸 해결할 수 있다는 식의 접근은 위험한거죠..(무슨 깡패도 아니고...)

 

 

관습헌법 역시 성문헌법과 동일한 효력이 있으므로, 헌법 130조에 의한 헌법 개정으로 바꿀 수 있습니다. 헌법 개정은 재적의원 2/3 찬성을 얻은 다음 국민투표에 붙여 과반수의 투표와 과반수의 찬성을 얻어야 하므로 180석의 슈퍼여당이라고 할지라도 스스로 개정할 순 없습니다.(사실 헌법개정 말고 다른 법 개정은 여당 혼자서도 가능한게 지금 현실입니다...;)